??◇在很多山區(qū)脫貧縣，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會格局正在加速從以前的“城小鄉(xiāng)大”向“城鄉(xiāng)均衡”乃至“城大鄉(xiāng)小”演進,，鄉(xiāng)村在發(fā)揮糧食保障,、社會穩(wěn)壓器等作用的同時，其生態(tài),、休閑等功能更加突出
??文|《瞭望》新聞周刊記者?晏國政?王皓?王怡靜
游人在山西忻州古城游覽(2025年2月20日攝)詹彥攝/本刊
??《瞭望》新聞周刊記者在原呂梁山集中連片特困地區(qū)內(nèi)的山西省忻州市,、呂梁市、臨汾市的多個原深度貧困縣調(diào)研發(fā)現(xiàn),，在如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn),、全面建成小康社會之后，人口轉(zhuǎn)移,、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生巨大的溢出效應(yīng),，深刻改變了部分山區(qū)脫貧縣的經(jīng)濟社會發(fā)展版圖，同時也對這些縣的縣域經(jīng)濟發(fā)展,、縣城承載力,、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給等提出更高要求。
??當前山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善但產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,、城鎮(zhèn)化率快速提高但縣城承載力不足,、公共服務(wù)供給不能有效適應(yīng)需求變革等突出難點堵點，亟待進一步深化改革,，深入推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),，打造經(jīng)濟更具活力、服務(wù)更加完備的縣域新形態(tài),。
??再造縣城,，已是箭在弦上,、迫在眉睫。
??重塑山區(qū)脫貧縣經(jīng)濟社會版圖
??經(jīng)過脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興重點幫扶,，過去地處偏遠,、基礎(chǔ)設(shè)施落后、發(fā)展要素缺乏的一些山區(qū)縣,，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化,。隨著人口流動和城鎮(zhèn)化水平不斷提升，縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會版圖得以重塑,，逐漸奠定城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堅實基礎(chǔ),。
??道路通，百業(yè)興,。過去一些山區(qū)縣之所以長期貧困，地處偏遠,、交通不便是重要原因,，在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興過程中，各級政府加大對山區(qū)縣的交通投資,，興建高速公路,、旅游公路、客運鐵路等,，推動了人流,、物流、信息流,、資金流等生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)暢通,，“藏在深山”變?yōu)椤奥?lián)通世界”。
??“通天山石疊如樓”,，呂梁山深處的石樓縣一度是山西省最貧困的縣,。由于交通閉塞，以往石樓到省城太原和呂梁市府所在的離石區(qū)只有山間國省公路,，分別需要五個多小時和兩個多小時車程,。在各級政府努力下，2024年,，這一狀況得到根本性改變,。9月新開通的太原至安澤客運班列，改變了石樓不通客運列車的歷史;10月全線貫通的山西“黃河一號,、長城一號,、太行一號”旅游公路也縱貫該縣;年底隨著汾石高速通車，石樓縣告別不通高速的歷史,。石樓縣政府一名負責(zé)人說,，交通這個最大短板得到根本性解決，石樓瘀滯的“血脈”通了，將迎來全新發(fā)展格局,。
??公共服務(wù)均等化邁出堅實步伐,。過去，山區(qū)縣貧困的最直觀表現(xiàn)是住房,、飲水,、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)缺乏,，表現(xiàn)出較為突出的城鄉(xiāng)二元性,。記者在偏關(guān)、寧武,、石樓,、永和等鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣發(fā)現(xiàn)，在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興過程中,，各地按照“兩不愁三保障”的標準補齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板,，并在解決“有沒有”的基礎(chǔ)上進行質(zhì)的提升，為城鄉(xiāng)融合提供有利條件,。
??公共服務(wù)提升尤其表現(xiàn)在教育,、醫(yī)療等領(lǐng)域投入不斷加大。忻州市寧武縣從2016年至2022年累計在教育領(lǐng)域投入27.15億元,，2023年,、2024年寧武高級中學(xué)高考二本B類以上達線率均在40%以上。偏關(guān),、永和,、石樓等縣加大資金投入，幫助縣醫(yī)院配備核磁共振,、螺旋CT,、超聲診斷儀等先進醫(yī)療設(shè)備，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,、村衛(wèi)生室建設(shè),，提升縣域醫(yī)療服務(wù)水平?！耙郧靶枰酵獾乜吹牟?、做的手術(shù)，現(xiàn)在很多在家門口就能解決,?！逼P(guān)縣衛(wèi)健局局長胡建國說。
??鄉(xiāng)村人口持續(xù)向縣城遷移,。在易地扶貧搬遷這一重大政策影響下,，一些山區(qū)縣用短短四五年的時間實現(xiàn)了過去幾十年都未能實現(xiàn)的常住人口城鎮(zhèn)化率的快速躍升,，由此也帶來了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù),、政策取向,、資金走向等各方面的調(diào)整。永和縣總面積1214平方公里,，總?cè)丝?.5萬人,，縣城建成區(qū)面積5平方公里。全縣城鎮(zhèn)化率從2013年的37.9%提升到2023年的49.24%,。為了應(yīng)對人口遷移,，近幾年該縣實施了“十大城建工程”，對縣城的道路,、河道,、文體場館、供水供熱燃氣,、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進行改造提升,，縣城面貌煥然一新。
??記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),，在很多山區(qū)脫貧縣,，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會格局正在加速從以前的“城小鄉(xiāng)大”向“城鄉(xiāng)均衡”乃至“城大鄉(xiāng)小”演進,，鄉(xiāng)村在發(fā)揮糧食保障,、社會穩(wěn)壓器等作用的同時，其生態(tài),、休閑等功能更加突出,。
??縣城綜合承載能力亟待提升
??記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管山區(qū)縣城面貌發(fā)生很大改變,，但與迅速增多的人口相比,，其縣城發(fā)展滯后、綜合承載能力不足問題日益顯現(xiàn),，“長大的煩惱”催生一些城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堵點,。
??基礎(chǔ)設(shè)施完善但產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢。一方面,，縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大多是位于鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),，且不少是政策性的脫貧產(chǎn)業(yè)。近年來,，呂梁山區(qū)一些縣域配套建設(shè)了制衣,、箱包等幫扶車間，后續(xù)面臨訂單減少,、工人不穩(wěn)定等問題,，部分處于艱難運營甚至歇業(yè)關(guān)停狀態(tài),。另一方面，縣城產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對有限,，難以吸納快速進入縣城的剩余勞動力,。農(nóng)村人口特別是青年人雖然進城了，卻難以在縣城就業(yè),、安居,，不得不往更大的城市遷移。
??在石樓縣易地搬遷社區(qū)“石樓小鎮(zhèn)”走訪,，一些搬遷戶表示“住在城里開支大,、工作不好找、壓力挺大的”,。石樓縣政府相關(guān)負責(zé)人介紹,，目前全縣缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和大型工業(yè)企業(yè)，經(jīng)濟總量,、財政收入等仍居全省末尾,。人口雖然集聚到縣城，但大多數(shù)人還是外出務(wù)工,，學(xué)生外出求學(xué)后更難反哺家鄉(xiāng),，進一步導(dǎo)致縣城人才匱乏、發(fā)展活力不強,。
??城鎮(zhèn)化率快速提高但縣城承載力不足,。一些基層干部反映，隨著縣城居住人口越來越多,，道路,、管網(wǎng)、停車位,、農(nóng)貿(mào)市場,、大型商貿(mào)綜合體等基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題日漸凸顯?？h城治理方面,，縣城人口顯著增多后，原有的城市治理任務(wù)要求,、體制機制,、人力布局等都需要重新調(diào)適。
??在偏關(guān)縣,，隨著老牛灣景區(qū),、沿黃河旅游線路的發(fā)展，游客明顯增多,，但縣城接待能力不足,。當?shù)厝罕娬f,，這些年農(nóng)村變化挺大，但與其他縣相比,，縣城面貌相對落后,，甚至沒有一個像樣的商場、酒店,，外地人提到偏關(guān)就是“10分鐘就能繞一個圈”,。“過去大家忙著發(fā)展,，現(xiàn)在是發(fā)展與治理任務(wù)都比較重,，而且城市治理的短板更為突出，加強治理的需求更為迫切,?！逼P(guān)縣一位政府負責(zé)人說。
??縣城醫(yī)療發(fā)展錯位,、教育地域性體制性薄弱制約公共服務(wù)水平提升,。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些山區(qū)縣,，鄉(xiāng)村人口減少帶來部分村莊萎縮乃至消失,，但村莊的布局、管理體制,、醫(yī)療服務(wù)等尚未調(diào)整,，出現(xiàn)了村莊沒了但村級建制仍在、大部分村民到了城里但村醫(yī)服務(wù)仍在村里等現(xiàn)象,。
??此外,，偏關(guān),、寧武等縣級醫(yī)院相關(guān)負責(zé)人認為,，當前縣城醫(yī)院在建設(shè)中存在評估與實際需求錯位的問題，對山區(qū)縣城醫(yī)院來說,，最急需加強的是常見病科室和具有地域特色的多發(fā)病科室等,，但醫(yī)院評估中要求“耳鼻喉科”等科室建設(shè)都要跟上，這些科室實際需求并不大,。多個縣的教育界人士表示,，近幾年，市里一些公辦高中利用優(yōu)先招生政策在各個縣實行“掐尖招生”,，一些民辦高中也采取經(jīng)濟激勵措施甚至違規(guī)手段“收割”山區(qū)縣優(yōu)秀生源,，再加上山區(qū)脫貧縣“招師難”、年輕教師“留縣難”,，“縣中振興”面臨重重困難,。
??城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制亟待破題,。受訪專家表示，城鎮(zhèn)化依然是當今中國社會發(fā)展的主要趨勢,，但簡單套用單向城鎮(zhèn)化思維模式對待鄉(xiāng)村,，可能瓦解鄉(xiāng)村應(yīng)有的社會功能。農(nóng)民進城后,，鄉(xiāng)村功能如何定位,、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式如何變革、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展,、新型城鄉(xiāng)關(guān)系如何構(gòu)建等戰(zhàn)略性問題亟待深化解決,。
??以再造縣城引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
??縣城是連接城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要紐帶,。受訪基層干部群眾認為,，針對當前山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難點，應(yīng)當按照要素自由流動,、資源統(tǒng)籌配置,、規(guī)劃統(tǒng)一實施的思路，以再造縣城為引領(lǐng),，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,，實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系重構(gòu)。
??將“強縣城”作為推動山區(qū)縣高質(zhì)量發(fā)展重點著力點,。中央黨校教授竹立家說,，應(yīng)重新審視山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)功能，適當調(diào)整工作重心,，在確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的基礎(chǔ)上,，更好發(fā)揮縣城龍頭帶動作用。
??受訪專家表示,，通過強“工”強“城”實現(xiàn)帶“農(nóng)”帶“鄉(xiāng)”,，不斷強化縣城對人口和產(chǎn)業(yè)的吸納集聚能力、對縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的帶動能力,。在確?，F(xiàn)有農(nóng)村居民不返貧、生活好之外,，鄉(xiāng)村重點做好糧食安全,、生態(tài)安全、文化傳承以及休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作,。其中,，人口越來越多的縣城在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的作用愈發(fā)重要，不僅要保障轉(zhuǎn)移人口的就業(yè),，還要保障轉(zhuǎn)移人口的生活,。在上述背景下,，應(yīng)當適時調(diào)整城鄉(xiāng)功能定位，并在資金,、產(chǎn)業(yè)政策,、建設(shè)重點等方面向縣城傾斜，在推進鄉(xiāng)村振興的同時通過再造縣城,，釋放縣城在縣域經(jīng)濟社會發(fā)展方面的帶動作用,。
??堅持強產(chǎn)業(yè)與強治理齊頭并進?；鶎痈刹勘硎?，應(yīng)積極主動適應(yīng)城鎮(zhèn)化率快速提升帶來的挑戰(zhàn)和機遇，著力培育和發(fā)展縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),，依托縣城重點發(fā)展就業(yè)吸納能力強的勞動密集型產(chǎn)業(yè),，以及商貿(mào)、現(xiàn)代物流,、文化娛樂等生活性服務(wù)業(yè),，提高縣城對人口特別是年輕人群的吸附能力;加快補齊縣城交通、水電氣暖,、文化體育,、公園綠地等基礎(chǔ)設(shè)施短板，進一步完善城市功能;根據(jù)縣城實際進一步優(yōu)化城市管理體制機制,，提升縣城治理水平和服務(wù)水平,，不斷改善縣城居住環(huán)境，進一步提高山區(qū)脫貧縣縣城綜合承載能力,。
??統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源,，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)。受訪專家表示,，好的教育和醫(yī)療不僅是滿足城鄉(xiāng)群眾高品質(zhì)生活的基本要求,，也是營造環(huán)境、吸引人口,、集聚人氣,、助力發(fā)展的必要條件,。根據(jù)山區(qū)脫貧縣城鄉(xiāng)人口的變化,，適時調(diào)整城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育機構(gòu)布局,，利用閑置設(shè)施發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老,、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等產(chǎn)業(yè)，把調(diào)整出的鄉(xiāng)村醫(yī)衛(wèi)人員,、教師等充實到社區(qū)衛(wèi)生室,、縣城學(xué)校,，既改善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，也解決相關(guān)機構(gòu)人員不足的問題,。
??堅持因地制宜,，引導(dǎo)支持縣城醫(yī)院根據(jù)縣域?qū)嶋H和需要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。此外,，深入實施“縣中振興計劃”,，進一步優(yōu)化高中招生機制，加強對民辦高中無序招生的監(jiān)管,，遏制山區(qū)脫貧縣優(yōu)質(zhì)生源持續(xù)外流;在教職人員工資待遇,、獎勵表彰、職稱評聘和高考招生,、素質(zhì)教育基礎(chǔ)設(shè)施等方面加大傾斜支持力度,，提高山區(qū)脫貧縣教育教學(xué)質(zhì)量。
??下好城鄉(xiāng)發(fā)展一盤棋,，完善城鄉(xiāng)融合體制機制,。受訪干部群眾認為，應(yīng)強化改革創(chuàng)新,，推動土地,、資金、人才等資源要素在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一高效配置,、有序順暢流動,，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè),、治理融合水平,。根據(jù)人口變化等因素，進一步調(diào)整鄉(xiāng)村布局,，重點圍繞中心村推動鄉(xiāng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化,，避免出現(xiàn)“撒胡椒面”甚至投資浪費情況。大力推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式,，解決好農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后“誰來種地”和“如何種好地”的問題,。同時大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè),，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,，建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的良性互動機制。
??(《瞭望》2025年第12期 )
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